Gobierno Nacional: en agosto se agotarían los recursos, ¿cómo evitar un "Shutdown"?

De acuerdo a la información publicada en el portal del gobierno presupuestoabierto.gob.ar al 18 de marzo el nivel de ejecución del gasto total presupuestado para el año 2024 llegaba al 29%. Asimismo, del total de recursos fiscales estimados para el año se encontraba ejecutado el 49%.

Esto significa que, realizando una proyección de la dinámica del gasto, vemos que el total de las erogaciones autorizadas para el gobierno nacional durante este 2024 se agotaría en el mes de Agosto y, el total de recursos estimados en el mes de Julio.

Cabe aquí recordar que las cifras de gasto total y recursos totales estimados corresponden al Presupuesto 2023, elaborado en el 2022 con una proyección inflacionaria del 60% y que, como resulta obvio, ha quedado totalmente desactualizada.

Entonces, ¿que pasará cuando los montos autorizados a gastar se agoten en el mes de Agosto?

En agosto nuestro país ingresaría en lo que en los EEUU se denomina "shutdown", que representa una paralización de las actividades del gobierno federal hasta que el Congreso autorice una nueva dotación de recursos para el reinicio de las actividades.

En nuestro país no hay antecendentes de algo semejante y, en su lugar, lo que la norma prevé es que a partir del momento del agotamiento de los recursos autorizados el Jefe de Gabinete de Ministros, Nicolás Posse, podrá utilizar los recursos tributarios recaudados que excedan el monto de los estimados en el presupuesto vigente para asignar, fijando las prioridades, fondos para la cobertura de las distintas partidas de erogaciones de las actividades del gobierno nacional.

Dada la tasa de inflación que se registra en nuestra economía la recaudación, en términos nominales, será mayor a la estimada en el presupuesto 2023 prorrogado y vigente este año.

Una de las cuestiones centrales sobre la que venimos hablando en este portal es la urgente necesidad de que la recaudación tributaria crezca, no sólo en términos nominales, sino reales, cosa que no ha estado ocurriendo en los dos primeros meses de este año.

El motivo de esto es claro: el desplome de la actividad económica que arrastra la recaudación de todos los tributos vinculados a la misma, especialmente IVA y Ganancias a nivel nacional e Ingresos Brutos a nivel provincial.

Asimismo, la política de la administración Milei de Transferencias No Automáticas a las Provincias cero ha llevado a los gobernadores a una puja con el gobierno central que, aún, no parece orientada a resolverse y que debe ser parte de un nuevo Pacto Fiscal que determine una distribución de fondos entre los distintos niveles de gobierno en nuestro país.

El Presidente Mile viene sosteniendo que, una vez que la economía toque fondo, la recuperación será rápida y en forma de V. Más allá de los deseos presidenciales, el escenario que nuestro país enfrenta requiere de una serie de precondiciones para que el proceso de caída de la actividad se detenga y revierta su tendencia descendente.

La primera de las condiciones es la estabilización del índice inflacionario mensual a un dígito, más cerca de 5 que de 9 y que muestren que el descenso continuará en el mediano plazo.

Esto permitiría la baja de la tasa de interés y la reactivación del crédito para el consumo durable, una de las grandes carencias de la actual coyuntura.

Asimismo, la recomposición parcial de reservas del Banco Central producto de la liquidación de la cosecha, junto con la asistencia de fondos del exterior que la refuerzen pdrían favorecer la liberación del cepo y la normailzación de la cuenta de capitales y financiera de la Balanza de Pagos, normalizando el flujo de importaciones y de movimientos de capitales, requisitos esenciales para que el proceso de inversión se reinice.

La condición esencial para que las anteriores se den es que el equilibrio presupestario, déficit 0, sea visto como sostenible políticamente y perdurable en el mediano plazo, para ello se requiere que la administración Milei logre algún éxito en la aprobación del paquete de reformas estructurales que, hasta ahora, no ha logrado a nivel parlamentario.

Tanto el Fondo Monetario Internacional, como los inversores del exterior exigen que las reformas se consoliden mediante leyes y no a través de Decretos susceptibles de cuestionamientos judiciales, tal como viene aconteciendo con el capítulo laboral de DNU 70.

Si estas precondiciones se presentan, el proceso de caída productiva se detendrá y se iniciara un crecimiento que, seguramente, no será en forma de V pero que permitirá incrementar en términos reales la reacaudación tributaria asegurando, de esta manera, la sostenibilidad del equlibrio fiscal, ingresando en un círculo virtuoso.

Dado que la sostenibilidad del equilibrio de las cuentas fiscales es condición esencial para que la economía detenga su caída y pegue la vuelta resulta pertinente analizar nuevas variantes para la baja sostenible y perdurable del gasto fiscal en el mediano plazo.

En este sentido, el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), en su último informe propone avanzar con la baja del gasto tributario, una idea que el ex ministro Sergio Massa había dejado propuesta como separata de su último proyecto de presupuesto nacional para 2024, el que no fue aprobado y, en su lugar, se prorrogó el vigente en 2023, con los problemas de actualización a los que hicimos mención mas arriba.

El paper del IARAF y el Gasto Tributario; una alternativa para consolidar la baja del gasto

El gobierno nacional ha decidido avanzar en la eliminación del déficit fiscal durante este año. Se estima que los recursos necesarios son equivalentes a un 5% del PIB. Se ha planteado la reducción de gastos y la suba de impuestos existentes como las alternativas. En este estudio se explora una tercera alternativa, consistente la reducción y/o eliminación del denominado gasto tributario.

El gasto tributario se define como los ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria. Es importante aclarar que una reducción del gasto tributario implica un cambio de la estructura legal tributaria, centrado en los tributos que se elijan modificar.

Esta cuestión del gasto tributario debiera ser discutida por el Congreso en el marco de una reforma tributaria integral. También implicaría la discusión de las mejores herramientas para apoyar actividades que generan externalidades positivas, tal vez pasando desde las exenciones impositivas a los subsidios a la demanda que se expliciten anualmente en el presupuesto nacional. 

Gastos tributarios contenidos en el presupuesto

La estimación total de gasto tributario incluida en el proyecto de presupuesto presentado el día 15 de septiembre de 2023 para el año 2024 es de 2,08% del PIB.

El gasto tributario tiene dos orígenes: uno general, derivado de disposiciones contenidas en las leyes impositivas (ejemplo las exenciones) que representa casi el 71% del total y otro particular, derivado de regímenes de promoción económica, que explica el restante 29%.

Dentro del gasto tributario, ciertos elementos tienen un impacto más significativo en términos del Producto Interno Bruto (PIB) que otros.

La mayor participación la ostentan las "Otras exenciones del IVA", representando el 21% del gasto tributario total. Le sigue la "Reducción del IVA a productos primarios", con el 19%, y el régimen de promoción de Tierra del Fuego, con el 16%. El restante 44% se distribuye entre el resto de los diversos componentes del gasto tributario.

Gastos tributarios derivados de leyes impositivas

A continuación, se describen brevemente los elementos que componen el gasto tributario bajo análisis:

Impuesto al valor agregado

En lo que respecta al IVA, las causas de gasto tributario más importantes originadas en disposiciones legales son:

• Alícuotas reducidas de productos primarios, 0.4 puntos porcentuales del PBI,
• Exención a las prestaciones médicas (0.07 p.p.),
• Alícuota reducida de la construcción de viviendas (0.15 p.p.) y
• Exención de los servicios educativos (0.11 p.p.).

Con un valor de 0,44 puntos porcentuales del PIB, se encuentra la exención para medicamentos de uso humano, libros, diarios y revistas y la alícuota reducida a la medicina prepaga y a los productos de panadería.
Finalmente, de menor significación están las exenciones a intereses por préstamos de bancos oficiales y para vivienda y venta de leche fluida.

• Impuesto a las Ganancias

Haciendo foco en el impuesto a las ganancias, la totalidad del gasto tributario obedece a exenciones establecidas legalmente, siendo las más significativas:

Exención a asociaciones y fundaciones: 0.07 puntos porcentuales del PIB.

• Impuesto a los combustibles

En lo referido al impuesto sobre los combustibles, el gasto proviene preponderantemente de la diferencia de alícuotas aplicadas a naftas y gasoil y de la exención que tiene el sur del país (0.08 puntos porcentuales del PIB).

• Seguridad social

En materia de seguridad social, la reducción de contribuciones patronales por zonas geográficas (decreto 814) representa 0.08 puntos porcentuales del PIB.

• Bienes personales

Finalmente, la exención a los depósitos en el impuesto a los bienes personales representa 0.03 puntos porcentuales del PBI.

Gastos tributarios derivados de regímenes de promoción económica

En materia de gasto tributario originado en regímenes de promoción económica deben destacarse:

• La promoción económica de Tierra del Fuego, que es largamente el más significativo (0.33 puntos porcentuales del PBI). Este régimen está basado en excepciones al IVA, impuesto a las ganancias, derechos de importación y alícuotas reducidas de impuestos internos a productos electrónicos.
• El régimen que permite a las micro y pequeñas empresas computar a cuenta el 100% del impuesto al cheque, que representa 0.15 puntos porcentuales del PBI.
• La promoción a la actividad minera, el régimen de promoción a la economía del conocimiento y el régimen de biocombustibles implican entre 0.3 y 0.4 puntos porcentuales del PBI.
• Con valores de entre 0.1 y 0.2 puntos porcentuales del PBI se encuentran los regímenes de promoción industrial de los decretos 2054/92, 804/96 1553/98 y 2334/06 (en su conjunto), el reintegro a los bienes de capital, la promoción a las Sociedades de garantía recíproca (SGR), el régimen de fomento al uso de energías renovables y el régimen de autopartismo.

El gasto tributario y su distribución por impuesto

El gasto proveniente de leyes impositivas asciende a 1,47% del PIB, mientras que el gasto originado en regímenes de promoción económica a 0,61% del PIB.

En lo que respecta al impuesto que deja de recaudarse, los gastos tributarios corresponden principalmente al IVA (64%), ganancias (10%), contribuciones de la seguridad social (6%), combustibles (5%), comercio exterior (4%) y Bienes Personales e impuestos internos (1%).

La distribución del gasto tributario entre la Nación y las provincias

En función de la coparticipación de cada uno de los impuestos involucrados en alguno de los dos grandes instrumentos desarrollados en el trabajo, en esta sección se detalla la distribución del costo fiscal del gasto tributario entre nación y provincias.
Puede apreciarse que el 56% del costo total es asumido por Nación y que el 44% restante le corresponde a las Provincias (Gráfico 3) .

El esfuerzo fiscal planteado y la alternativa del gasto tributario

El gobierno nacional se ha planteado el objetivo de eliminar el déficit fiscal durante el año 2024. Teniendo en cuenta el cierre fiscal del año 2023, el esfuerzo fiscal necesario va desde el 5% del PIB al 6% del PIB. En este trabajo se considera el nivel inferior, del 5% del PIB.

En el mes de diciembre el gobierno nacional planteó la eliminación del déficit a través de una reducción del gasto y de una suba de impuestos. En concreto, 60% de los recursos vendrían vía menor gasto y el 40% restante vía mayores ingresos. Esto último se relaciona con el capítulo fiscal del proyecto de ley ómnibus enviado al Congreso nacional.

Si bien el gobierno paralizó el proyecto de ley, existe la posibilidad que eso vuelva a ser tratado y discutido por el Congreso. Por eso en este trabajo se considera más oportuno partir del primer objetivo planteado por el gobierno en diciembre.

En lo que a la reducción de gastos respecta, una parte de la misma se apoya en la reducción de las transferencias no automáticas enviadas a las provincias. En efecto, la reducción prevista originalmente equivalía a 0,72% del PIB, 0,5% del PIB de transferencias corrientes y 0,22% del PIB de transferencias de capital. De este modo se tiene que el 14.5% de los recursos necesarios para eliminar el déficit fiscal provendría de la reducción de las transferencias no automáticas a provincias.

La discusión del gasto tributario parece oportuna, ya que existe la posibilidad de que exenciones impositivas que se hayan legislado por las externalidades derivadas de ciertas actividades sean sustituidas por un esquema de subsidios a la demanda. Que se elimine el gasto tributario no implica que no se subsidie una determinada actividad. El presupuesto debería empezar a ser el marco que contenga a todo el esquema de subsidios.

Dado que se está en pleno proceso de cambios económicos y fiscales, la eliminación del gasto tributario puede brindar recursos tanto a la nación como a las provincias. Si se supone que esos recursos pueden totalizar el equivalente a 2.08% del PIB, los incrementos de recaudación para Nación serían equivalentes a 1,24% del PIB y para provincias al 0,84% del PIB.

Una discusión lógica entre Nación y provincias surgiría por la apropiación de los recursos provinciales excedentes. Nación puede pretender quedarse con todos los recursos por la eliminación del gasto tributario: 1,24% del PIB de manera directa y el 0,84% del PIB a través de la reducción de las transferencias no automáticas a provincias. El resultado sería que se sustituirían transferencias no automáticas por transferencias automáticas. Las provincias no perderían recursos a partir del ajuste fiscal nacional.

La porción de recursos directos en manos de Nación podría destinarse totalmente a los jubilados, de modo tal de compensarles en parte la pérdida de poder adquisitivo que han tenido en los últimos 6 años. Con estos recursos del gasto tributario se puede aumentar el nivel actual de haberes y que una nueva ley de movilidad opere sobre estos nuevos haberes, con el objetivo de garantizar como como mínimo se mantendrán en estos niveles. El hecho que en este análisis se plantee la eliminación del gasto tributario es por simplificación. Es totalmente factible que el Congreso de la Nación avance en la eliminación de una parte de los gastos tributarios. El destino de los recursos puede ser tratado de igual manera que bajo el supuesto de la eliminación.

Se considera importante que en la discusión fiscal actual también esté presente la cuestión del gasto tributario. Lo ideal sería que se avance en una simplificación de las estructuras fiscales